ESMA - Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde

Die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA - European Securities and Markets Authority) ist die zentrale europäische Aufsichtsbehörde für die Wertpapier- und Kapitalmärkte. Sie hat ihren Sitz in Paris und wurde am 1. Jänner 2011 auf Grundlage der EU-Verordnung Nr. 1095/2010 errichtet. Die ESMA ist eine unabhängige EU-Behörde mit eigener Rechtspersönlichkeit und bildet gemeinsam mit der EBA und der EIOPA die sektoralen Aufsichtsbehörden des Europäischen Finanzaufsichtssystems (ESFS). Für österreichische Anleger, die Wertpapiere erwerben, handeln oder verwalten lassen, bilden die von der ESMA erarbeiteten Standards den europäischen Rechtsrahmen, der über die nationale Umsetzung im WAG 2018 auch in Österreich Geltung beansprucht.

Gründung und historischer Hintergrund

Die Gründung der ESMA war eine unmittelbare Folge der Finanzkrise von 2008. Die Krise hatte die Schwächen des bestehenden europäischen Aufsichtsrahmens schonungslos offengelegt: Die Aufsicht über die Finanzmärkte war fragmentiert, die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden unzureichend und die EU-weite Durchsetzung einheitlicher Standards mangelhaft. Grenzüberschreitend tätige Finanzinstitute konnten regulatorische Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten ausnutzen und so die Aufsicht unterlaufen.

Im November 2008 beauftragte die Europäische Kommission eine Expertengruppe unter dem Vorsitz von Jacques de Larosiere mit der Analyse der Aufsichtsschwächen und der Erarbeitung von Reformvorschlägen. Der De-Larosiere-Bericht, der im Februar 2009 vorgelegt wurde, empfahl die Errichtung eines Europäischen Finanzaufsichtssystems mit drei sektoralen Aufsichtsbehörden und einem Ausschuss für Systemrisiken. Die Empfehlungen wurden vom Europäischen Rat im Juni 2009 gebilligt und in der Folge gesetzgeberisch umgesetzt.

Die ESMA löste den bisherigen Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR - Committee of European Securities Regulators) ab, der seit 2001 als beratendes Gremium ohne eigene Rechtspersönlichkeit und ohne bindende Befugnisse fungiert hatte. Im Unterschied zu CESR verfügt die ESMA über eigene Rechtspersönlichkeit, verbindliche Befugnisse und ein eigenes Budget. Die Errichtungsverordnung 1095/2010 wurde am 24. November 2010 im Amtsblatt der EU veröffentlicht; die ESMA nahm am 1. Jänner 2011 ihre Tätigkeit auf.

Das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS)

Die ESMA ist Teil des Europäischen Finanzaufsichtssystems, das die mikroprudenzielle und die makroprudenzielle Aufsicht auf europäischer Ebene zusammenführt. Das ESFS besteht aus folgenden Einrichtungen:

Die makroprudenzielle Aufsicht wird vom Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) wahrgenommen, der bei der Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main angesiedelt ist. Der ESRB überwacht systemische Risiken für die Finanzstabilität und kann Warnungen und Empfehlungen aussprechen.

Die mikroprudenzielle Aufsicht liegt bei den drei sektoralen Aufsichtsbehörden: der EBA für den Bankensektor, der ESMA für den Wertpapier- und Kapitalmarktbereich und der EIOPA für den Versicherungs- und Pensionsbereich. Jede dieser Behörden arbeitet mit den jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden zusammen - in Österreich ist dies die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA).

Die drei europäischen Aufsichtsbehörden koordinieren ihre Arbeit im Gemeinsamen Ausschuss (Joint Committee), der sich mit sektorübergreifenden Themen befasst - etwa der Aufsicht über Finanzkonglomerate, der Bekämpfung von Geldwäsche, dem Verbraucherschutz und der Regulierung von Finanzprodukten, die mehrere Sektoren betreffen.

Aufgaben der ESMA

Die Aufgaben der ESMA lassen sich in vier Kernbereiche gliedern: die Erarbeitung einheitlicher Aufsichtsstandards, den Schutz der Anleger, die Sicherung der Finanzstabilität und die Konvergenz der Aufsichtspraktiken.

Einheitliche Aufsichtsstandards (Single Rulebook)

Die ESMA erarbeitet technische Regulierungsstandards (RTS - Regulatory Technical Standards) und Durchführungsstandards (ITS - Implementing Technical Standards), die von der Europäischen Kommission als delegierte Verordnungen oder Durchführungsverordnungen erlassen werden. Diese Standards sind in allen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar und bilden das sogenannte Single Rulebook - das einheitliche Regelwerk für den europäischen Wertpapiermarkt.

Im Rahmen der MiFID II hat die ESMA zahlreiche technische Standards erarbeitet, die die Anforderungen der Richtlinie und der Verordnung MiFIR konkretisieren. Dazu gehören Standards zur Vorhandels- und Nachhandelstransparenz, zur Transaktionsmeldung, zu den Anforderungen an die Geeignetheitsprüfung, zur Kosteninformation und zur Best-Execution-Pflicht. Diese Standards sind für die Praxis in den österreichischen Wertpapierfirmen und Kreditinstituten unmittelbar relevant.

Leitlinien und Empfehlungen

Neben den verbindlichen technischen Standards gibt die ESMA Leitlinien und Empfehlungen heraus. Leitlinien sind zwar nicht unmittelbar rechtsverbindlich, entfalten aber eine erhebliche faktische Bindungswirkung: Die nationalen Aufsichtsbehörden - also auch die FMA - müssen erklären, ob sie die Leitlinien anwenden (Comply) oder nicht (Explain). In der Praxis werden die ESMA-Leitlinien von den nationalen Behörden weit überwiegend umgesetzt.

Die ESMA hat Leitlinien zu zahlreichen Themen veröffentlicht, darunter Leitlinien zur Geeignetheitsprüfung, zur Produktgovernance, zu den Kosteninformationen, zum Handel mit Warenderivaten und zur Bewertung von Finanzinstrumenten. Diese Leitlinien bilden eine wichtige Orientierungshilfe für die beaufsichtigten Unternehmen und ergänzen die verbindlichen Regulierungsstandards.

Anlegerschutz

Der Schutz der Anleger gehört zu den erklärten Zielen der ESMA. Sie verfolgt dieses Ziel auf mehreren Wegen: durch die Erarbeitung von Aufsichtsstandards, die den Anlegerschutz stärken; durch die Überwachung der einheitlichen Anwendung dieser Standards in den Mitgliedstaaten; durch Warnungen vor riskanten Produkten und nicht autorisierten Anbietern; und durch die Ausübung von Produktinterventionsbefugnissen.

Die Produktintervention ist eine der bemerkenswertesten Befugnisse der ESMA. Auf Grundlage von Art 40 MiFIR kann die ESMA die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf bestimmter Finanzinstrumente oder bestimmter Finanzpraktiken vorübergehend verbieten oder einschränken, wenn erhebliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes bestehen oder eine Gefahr für das ordnungsgemäße Funktionieren der Finanzmärkte besteht. Die ESMA hat von dieser Befugnis in der Vergangenheit mehrfach Gebrauch gemacht - insbesondere im Bereich der CFDs (Contracts for Difference) und binären Optionen, deren Vermarktung an Privatanleger sie eingeschränkt hat.

Konvergenz der Aufsichtspraktiken

Die ESMA fördert die Konvergenz der Aufsichtspraktiken in den 27 EU-Mitgliedstaaten und den drei EWR-Staaten. Ziel ist es, dass die Aufsichtsvorschriften in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden und kein Regulierungsgefälle entsteht, das von Marktteilnehmern zum Nachteil der Anleger ausgenutzt werden könnte. Die Instrumente der Konvergenzförderung umfassen Peer Reviews (gegenseitige Bewertungen der Aufsichtspraktiken), gemeinsame Aufsichtsaktionen, die Veröffentlichung von Fragen und Antworten (Q&As) zu Auslegungsfragen und die Durchführung von Workshops und Schulungen für die Mitarbeiter der nationalen Aufsichtsbehörden.

Befugnisse der ESMA

Die ESMA verfügt über ein abgestuftes System von Befugnissen, das von der Standardsetzung über die Konvergenzförderung bis zur direkten Aufsicht und zum Krisenmanagement reicht.

Technische Standards und Leitlinien

Wie bereits dargestellt, erarbeitet die ESMA Entwürfe für technische Regulierungsstandards und Durchführungsstandards, die von der Europäischen Kommission als delegierte Verordnungen oder Durchführungsverordnungen erlassen werden. Die ESMA verfügt dabei über die technische Fachkompetenz; die Kommission hat das letzte Wort über den Erlass. In der Praxis weicht die Kommission nur selten von den ESMA-Entwürfen ab.

Direkte Aufsicht

In bestimmten Bereichen übt die ESMA eine direkte Aufsicht aus, die über die Koordinierung der nationalen Aufsichtsbehörden hinausgeht. Die ESMA ist die unmittelbare Aufsichtsbehörde für Ratingagenturen, die in der EU tätig sind (Verordnung (EG) Nr. 1060/2009), und für Transaktionsregister (Trade Repositories), die Derivatetransaktionen aufzeichnen (EMIR - European Market Infrastructure Regulation). In diesen Bereichen nimmt die ESMA die Registrierung, die laufende Aufsicht und die Verhängung von Sanktionen selbst wahr, ohne Beteiligung der nationalen Aufsichtsbehörden.

Seit der ESMA-Reformverordnung von 2019 wurden die direkten Aufsichtsbefugnisse der ESMA weiter ausgedehnt. Sie umfassen nun auch die Aufsicht über bestimmte Datenanbieter (Critical Benchmarks) und die Koordinierung der Aufsicht über Clearinghäuser (Central Counterparties).

Produktinterventionsbefugnisse

Die Produktinterventionsbefugnisse der ESMA nach Art 40 MiFIR erlauben es der Behörde, bestimmte Finanzinstrumente oder Finanzpraktiken vorübergehend (für maximal drei Monate, mit Verlängerungsmöglichkeit) zu verbieten oder einzuschränken. Die ESMA kann diese Befugnis ausüben, wenn eine erhebliche Gefahr für den Anlegerschutz besteht und die nationalen Aufsichtsbehörden keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen haben oder die Maßnahmen nicht kohärent genug sind.

Die bekannteste Anwendung der Produktinterventionsbefugnisse war die Einschränkung der Vermarktung, des Vertriebs und des Verkaufs von CFDs und binären Optionen an Privatanleger. Die ESMA stellte fest, dass ein erheblicher Teil der Privatanleger, die mit diesen Produkten handelten, Verluste erlitten. Seit 2018 gelten EU-weit Hebelbeschränkungen für CFDs und ein Verbot binärer Optionen im Privatkundenbereich. Viele nationale Aufsichtsbehörden - darunter die FMA - haben die ESMA-Maßnahmen in dauerhafte nationale Maßnahmen überführt.

Mediation und Schlichtung

Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden - etwa über die Zuständigkeit für die Beaufsichtigung eines grenzüberschreitend tätigen Unternehmens - kann die ESMA als Mediatorin tätig werden. Führt die Mediation nicht zu einer Einigung, kann die ESMA unter bestimmten Voraussetzungen eine verbindliche Entscheidung treffen, die die nationalen Behörden bindet. Dieses Instrument stellt sicher, dass regulatorische Zuständigkeitskonflikte nicht auf Kosten der Anleger gehen.

Krisenmanagement

In Krisensituationen, die das ordnungsgemäße Funktionieren der Finanzmärkte oder die Finanzstabilität bedrohen, kann die ESMA Maßnahmen koordinieren und gegebenenfalls verbindliche Anweisungen an die nationalen Aufsichtsbehörden erteilen. Diese Befugnis wurde bisher selten aktiviert, stellt aber ein wichtiges Sicherheitsnetz für den Fall systemischer Marktverwerfungen dar.

Verhältnis zur FMA

Das Verhältnis zwischen der ESMA und der FMA ist durch ein Zusammenspiel von europäischer Standardsetzung und nationaler Umsetzung geprägt. Die ESMA gibt den regulatorischen Rahmen vor; die FMA setzt ihn auf nationaler Ebene um und überwacht die Einhaltung durch die beaufsichtigten Unternehmen.

Die FMA ist im Board of Supervisors der ESMA vertreten - dem höchsten Entscheidungsorgan, in dem die Leiter aller nationalen Aufsichtsbehörden der EU- und EWR-Mitgliedstaaten zusammenkommen. Über dieses Gremium wirkt die FMA an der Ausarbeitung der ESMA-Standards und -Leitlinien mit und kann österreichische Perspektiven in den europäischen Standardsetzungsprozess einbringen.

Die FMA setzt die technischen Regulierungsstandards der ESMA in ihrer Aufsichtspraxis um und wendet die ESMA-Leitlinien auf Comply-or-Explain-Basis an. In den allermeisten Fällen hat die FMA die ESMA-Leitlinien vollständig umgesetzt (Comply). Die FMA beteiligt sich auch an den Peer Reviews der ESMA, in denen die Aufsichtspraktiken der nationalen Behörden verglichen und bewertet werden.

Für die österreichischen Wertpapierfirmen und Kreditinstitute bedeutet diese Architektur, dass die wesentlichen aufsichtsrechtlichen Anforderungen auf europäischer Ebene definiert werden. Die Prospektpflicht, die Anforderungen an die Geeignetheitsprüfung, die Best-Execution-Pflicht, die Kosteninformation und das Marktmissbrauchsverbot sind durch EU-Verordnungen und durch von der ESMA erarbeitete technische Standards weitgehend harmonisiert. Nationale Spielräume bestehen nur in begrenztem Umfang.

ESMA-Register und Datenbanken

Die ESMA betreibt mehrere öffentlich zugängliche Register und Datenbanken, die für Anleger, Emittenten und Aufsichtsbehörden wertvolle Informationsquellen darstellen.

FIRDS - Financial Instruments Reference Data System

FIRDS ist die zentrale ESMA-Datenbank für Referenzdaten zu Finanzinstrumenten. Sie enthält Informationen zu allen Finanzinstrumenten, die an europäischen Handelsplätzen gehandelt werden - einschließlich ISIN, Handelsplatz, Instrumententyp und Transparenzmerkmale. FIRDS ermöglicht es Aufsichtsbehörden, die Transparenzvorschriften durchzusetzen, und gibt Marktteilnehmern einen Überblick über die an europäischen Handelsplätzen verfügbaren Instrumente.

ESMA-Register der zugelassenen Ratingagenturen

Die ESMA führt das Register der in der EU zugelassenen und zertifizierten Ratingagenturen. Nur Ratingagenturen, die von der ESMA registriert wurden, dürfen in der EU Kreditratings für regulatorische Zwecke abgeben. Das Register ist öffentlich zugänglich und enthält Informationen über die Methoden, die Governance und die Ratings der registrierten Agenturen.

Prospektregister

Die ESMA betreibt ein zentrales Register aller in der EU gebilligten und notifizierten Wertpapierprospekte. Anleger können in diesem Register Prospekte suchen und herunterladen, die von den nationalen Aufsichtsbehörden - in Österreich der FMA - gebilligt wurden. Das Register fördert die Transparenz am europäischen Kapitalmarkt und erleichtert es Anlegern, sich über die angebotenen Wertpapiere zu informieren.

Warnungen und Investor Alerts

Die ESMA veröffentlicht regelmäßig Warnungen an Anleger (Investor Alerts), die auf riskante Produkte, nicht autorisierte Anbieter oder aktuelle Marktentwicklungen aufmerksam machen. Diese Warnungen werden in Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden erstellt und auf der ESMA-Website veröffentlicht. Die FMA übernimmt die ESMA-Warnungen häufig und veröffentlicht sie auf ihrer eigenen Website auf Deutsch.

Verhältnis zu EBA und EIOPA

Die drei europäischen Aufsichtsbehörden - ESMA, EBA und EIOPA - bilden gemeinsam die mikroprudenzielle Säule des Europäischen Finanzaufsichtssystems. Obwohl sie nach Sektoren getrennt sind, gibt es zahlreiche Berührungspunkte und Überschneidungen.

Die EBA (European Banking Authority) ist für den Bankensektor zuständig. Ihr Schwerpunkt liegt auf den Eigenkapitalanforderungen (CRR/CRD), der Abwicklung und Sanierung von Kreditinstituten (BRRD) und der Einlagensicherung. Da Kreditinstitute häufig auch Wertpapierdienstleistungen erbringen, gibt es Überschneidungen zwischen den Zuständigkeiten der EBA und der ESMA - insbesondere bei den MiFID-II-Wohlverhaltensregeln, die sowohl für Wertpapierfirmen als auch für Kreditinstitute gelten.

Die EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority) beaufsichtigt den Versicherungs- und Pensionsbereich. Berührungspunkte mit der ESMA bestehen insbesondere bei der Regulierung von Versicherungsanlageprodukten (Insurance-Based Investment Products - IBIPs), die ähnlichen Informations- und Vertriebspflichten unterliegen wie Wertpapiere.

Der Gemeinsame Ausschuss (Joint Committee) der drei ESAs koordiniert die Arbeit in sektorübergreifenden Bereichen. Dazu gehören die Aufsicht über Finanzkonglomerate, die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, die Regulierung verpackter Anlageprodukte für Kleinanleger (PRIIPs) und der Verbraucherschutz im Finanzsektor.

Bedeutung der ESMA für den österreichischen Kapitalmarkt

Für den österreichischen Kapitalmarkt hat die ESMA in mehrfacher Hinsicht eine zentrale Bedeutung. Die von der ESMA erarbeiteten technischen Standards und Leitlinien bestimmen maßgeblich, wie Wertpapierfirmen und Kreditinstitute in Österreich ihre Dienstleistungen erbringen. Die Anforderungen an die Anlageberatung, die Kosteninformation, die Auftragsausführung und die Prospekterstellung folgen europäischen Standards, die die ESMA maßgeblich mitgestaltet hat.

Die einheitlichen Standards fördern den Wettbewerb und erleichtern den grenzüberschreitenden Vertrieb von Finanzinstrumenten. Ein in Österreich gebilligter Prospekt kann über den EU-Pass in jedem anderen Mitgliedstaat verwendet werden. Umgekehrt können ausländische Wertpapierfirmen ihre Dienstleistungen über den Europäischen Pass in Österreich anbieten - unter denselben Aufsichtsstandards, die auch für österreichische Firmen gelten.

Die Produktinterventionsbefugnisse der ESMA haben auch den österreichischen Markt unmittelbar beeinflusst. Die Einschränkung der CFDs und das Verbot binärer Optionen gelten EU-weit und schützen österreichische Privatanleger vor hochriskanten spekulativen Produkten. Die FMA hat die ESMA-Maßnahmen in dauerhafte nationale Maßnahmen überführt.

Für österreichische Anleger bedeutet die Arbeit der ESMA, dass sie beim Kauf von Wertpapieren in jedem EU-Mitgliedstaat auf ein vergleichbares Schutzniveau vertrauen können. Die Geeignetheitsprüfung bei der Anlageberatung, die Prospektpflicht bei öffentlichen Angeboten, die Transparenzvorschriften an den Handelsplätzen und das Marktmissbrauchsverbot gelten EU-weit nach denselben Standards. Diese Harmonisierung ist das Ergebnis der Arbeit der ESMA und der nationalen Aufsichtsbehörden, die im Rahmen des ESFS zusammenwirken.

Die ESMA steht gleichwohl vor Herausforderungen. Die zunehmende Digitalisierung des Finanzmarkts - Kryptowerte, dezentrale Finanzdienstleistungen (DeFi), tokenisierte Wertpapiere - erfordert neue regulatorische Ansätze. Die Verordnung über Märkte für Kryptowerte (MiCA) hat der ESMA zusätzliche Befugnisse im Bereich der Kryptoregulierung übertragen. Die Frage, ob die ESMA mittelfristig zu einer vollwertigen europäischen Aufsichtsbehörde mit umfassenden direkten Aufsichtsbefugnissen ausgebaut werden soll, wird auf europäischer Ebene diskutiert.

Unabhängig von diesen Zukunftsfragen bildet die ESMA bereits heute das regulatorische Rückgrat des europäischen Wertpapiermarkts. Ihre Standards und Leitlinien prägen die Aufsichtspraxis der FMA, die Geschäftsabläufe der österreichischen Wertpapierfirmen und den Schutz der österreichischen Anleger. Wer sich mit dem österreichischen Wertpapierrecht befasst, kommt an der ESMA nicht vorbei.